分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究（康晓光）
http://www.newdu.com 2024/11/10 11:11:45 儒家网 康晓光 参加讨论
一、问题的提出 邓小平发动的改革给中国大陆带来了广泛、深刻而又急剧地变化，也激起了学术界重新探讨中国的发展方向、道路及策略的热情。在20世纪80年代，占据支配地位的理论范式是“现代化理论”。在这一范式内，“新权威主义”与“民主先行论”是相互竞争的两大显学。然而这种局面在1989年之后被打破了。受20世纪90年代前后社会主义阵营中一系列事件的影响，“国家与社会关系研究”开始受到学术界的重视。新范式的提倡者把进一步变革的希望寄托于政府之外的社会力量。他们更关注“自下而上”的变革力量。 最早把市民社会理论引入中国研究的是奥斯特咖德（Clemens Stubbe Ostergaard ）。他用“市民社会反抗国家”解释中国的“八九民运”。[1]通过考察萧山的基层社团，怀特（Gordon White）提出中国正在出现“市民社会”。[2]但是，根据同样的经验资料，王颖等人则提出了“社会中间层理论”。[3]基于对工会的研究，陈佩华（Anita Chan）提出目前中国的国家与社会关系是“法团主义模式”。[4] 为什么针对同一个研究对象却提出了如此之多的并且是截然不同的理论模型呢？这是因为中国太复杂也太大了，任何一种理论模型都可以在这里找到支持自己的经验资料，只要它的信奉者真诚地去寻找而且敢于忽视相反的事实。总体来讲，到目前为止，关于中国大陆国家与社会关系的研究还处于“盲人摸象”阶段。关注“八九民运”的研究者认为中国进入了“市民社会反抗国家”时代，关注新型社团的研究者认为中国正在出现“市民社会”，关注工会的研究者认为中国属于“法团主义”，而关注社团的“官民二重性”的研究者则认为中国正在出现的是一个“社会中间层”。 对于这种“盲人摸象”现象，我们不应该求全责备，因为对一个处于急剧变化之中的复杂事物的认识，只能从局部开始，通过不断积累，最终逼近全貌。但是，经过十几年的积累，今天，我们应该也能够站在前人的肩上，睁开眼睛，一览“大象”的全貌了。而这正是本项研究的任务。 二、研究假设与研究方案 本项研究的基本假设是：改革的过程也就是重建国家与社会关系的过程。在新的国家与社会关系中，政府根据各类社会组织挑战政府权威的能力及其提供的公共物品的属性实行分类控制。这一新的国家支配社会的体制可以称之为“分类控制体制”或“分类控制模式”。 与此前的研究一样，我们的假设也把改革以来出现的新型社会组织作为考察国家与社会关系的切入点。但是，为了克服“盲人摸象”的弊病，我们的考察对象需要覆盖“全部”组织类型。 从逻辑上说，只要能够证明国家对“部分社会组织”实施“分类控制”，就可以证明国家对“全部社会组织”实施“分类控制”。所以，在实际进行假设检验时，只需覆盖一些重要的社会组织类型就可以了。为此，我们根据社会组织挑战政府权威的能力及其提供的公共物品，[5]“选择”了8类社会组织，即政治反对组织、宗教组织、工会、行业协会和商会、城市居民委员会、官办NGOs、草根NGOs或注册为企业的NGOs、非正式组织。 表1：调查样本一览表
为了获得经验资料，我们访问了7类社会组织，其中工会4个、行业协会2个、商会1个、居委会2个、宗教组织2个、官办NGOs1个、草根NGOs2个、非正式组织（兴趣组织）3个。为了控制经济发展水平变量，样本尽可能在同一地区选择。对所有的样本使用统一的结构性问卷进行访谈。调查内容包括政府对各类社会组织的控制方式和实际控制效果。我们希望根据这些经验资料对假设进行有效的检验。 三、建立模型：分类控制体系 中国政府对社会组织的控制可以说是无所不在。但是，我们不可能也没有必要考察这种控制的所有方面。本研究从“登记”、“治理结构”、“日常活动”、“资源”四个方面考察政府对社会组织的控制。（参见表2）实际上，就检验假设而言，这种考察已经足够了。 表2：考察政府控制社会组织的指标
对经验资料的分析表明（参见表3）：第一，政府确实对不同类型的社会组织实施不同的控制策略。例如，坚决禁止政治反对组织；把工会和社区组织直接纳入政府系列；对大型NGOs实施双重管理；把草根NGOs排除在社团法人之外，使其无法享受相应的优惠条件；对于非正式组织，要么放任自流，要么由所在单位或社区间接控制。第二，政府对各类社会组织的控制强度是不同的。直观来看，“控制强度”递减序列为：政治反对组织、工会、城市居民委员会、宗教组织、行业协会和商会、官办NGOs、草根NGOs或注册为企业的NGOs、非正式组织。第三，实施什么样的控制策略和控制强度，取决于被控制对象的“潜在挑战能力”和“承担的社会功能”。首先，社会组织的潜在挑战能力越强，政府对其的控制也就越严密、越严厉。其次，社会组织所承担的社会功能越重要，社会对这种功能的需求越紧迫，政府对其的控制越严密。 “国家控制社会”是“分类控制体制”的根本特征。显然，“控制”是为了维护统治集团的既得利益，而统治集团最根本的既得利益就是垄断政治权力，所以国家会根据社会组织的潜在挑战能力选择并实施控制策略。同时，国家还承担着提供公共物品的职能，而且如果不能较好地履行这种职能，其政权的稳定性就会受到严重威胁，所以国家也会根据社会组织所承担的社会功能选择并实施控制策略。在这一模式中，国家显得并不“僵化”，反而“很聪明”，该严则严，该松则松，不需要控制的干脆就放任自流。值得强调的是，在这里，“不控制”本身就是一种“控制方式”。 表3：政府对各类社会组织的控制策略
由此可见，改革开放以来，国家与社会关系演变的过程，就是国家重新塑造其社会控制体制的过程，也就是国家建设“分类控制体系”的过程。 上述分析表明，我们前面提出的“分类控制假设”得到了经验资料的支持。 但是，在经验资料和假设之间还存在一点“冲突”。工会、行业协会和商会都是至关重要的功能性组织。按照我们的假设，政府应该“一视同仁”地对待它们。然而，田野调查结果却表明，政府对它们采取了完全不同的控制策略——对工会严厉控制，而对行业协会和商会则积极推动。实际上，运用“精英联盟理论”完全可以解释这种“冲突”。[6] 为了获得经济增长提供的“政绩合法性”，中国政府发动了市场化改革。而市场经济的发展必然造就一个新的精英群体，即资本家和经理群体。经济增长给政治精英带来了合法性，给经济精英带来了财富，因此两大精英群体的根本利益是一致的。更确切地说，经济精英根本没有必要去挑战政府的权威。相反，在市场体制下，工人阶级同时面临权力和资本的双重压迫，因而具有反抗政治权威的强烈冲动。在这种情况下，政府严厉压制工人阶级的组织、积极扶持资本家阶级的组织，就完全符合“分类控制体制”规则——“社会组织的潜在挑战能力越强，政府对其的控制也就越严密、越严厉”。所以，“精英联盟”与“分类控制体制”并不矛盾，上述“冲突”仅仅是一种“假相”。 四、分类控制的效果 政府建立分类控制体制的根本目的，一是维护既得利益，即防范社会组织挑战自己的政治权威；二是“为我所用”，即尽可能发挥社会组织提供公共物品的功能。毫无疑问，这一体制反映了政府控制社会的主观意愿。然而，国家与社会关系的实际状况如何，不仅取决于政府的主观愿望，还取决于它所取得的实际控制效果。如果政府采取了分类控制策略，并且达到了预期目的，那么可以判定分类控制体系确定了国家与社会关系的基本性质；如果政府采取了这一策略，但并没有达到预期效果，那么它只是政府的一厢情愿，而不能规定国家与社会关系的本质特征。因此，要把握当前国家与社会关系的本质，就要进一步考察分类控制体制的实际效果。这对于判断我们的假设是否充分有效也是至关重要的。 表4：考察控制效果的指标
表5：分类控制体系的实际控制效果
对经验资料的分析表明（参见表5）：第一，各类组织开展的活动与政府意愿的重合程度是不一样的。例如，有的活动是政府限制的（如教会的活动）；有的活动直接回应政府的要求（如工会的活动、居委会的活动）；有的活动回应社会的需求，同时也受到政府的鼓励（如行业协会和官办NGOs的活动）；有的活动回应社会的需求，但得到政府的默许（如草根NGOs的活动、非正式组织的活动）。第二，所有的组织都没有从事政府反对的活动。所有的调查对象都有强烈的“底线意识”。它们对自己的活动都采取了严格的“自律”。这说明这一体制有效地避免了社会组织对政府权威的挑战。第三，政府比较充分地利用了各类社会组织提供的公共物品。政府通过把工会组织纳入政府系列，自上而下的开展工会活动，使得国企工会成为稳定工人的渠道，非公企业工会成为促进生产的工具；通过把社区组织纳入政府系列，并自上而下的开展活动，使得居委会成为在城市基层执行政府管理及服务民众的组织；通过把协会组织纳入双重管理体系，使得协会的活动促进了企业的发展，协助了部门立法，接管了政府的部分职能；通过把大型NGOs纳入双重管理体系，引导了NGOs的活动方向，帮助政府解决了社会问题；通过对宗教组织的双重管理，限制了其不利的一面，发挥了其积极的作用；通过对草根NGOs的限制（但同时又允许其存在）以及对非正式组织的间接管理，满足了社会上部分人群的需求，有效的释放了社会压力，保持了社会的稳定。 从功能主义的逻辑出发，社会组织之所以能够存在与发展，是因为它们满足了某种需求。这些需求也许是政府的需求，也许是本土社会的需求，也许是海外社会的需求，也许是它们的某种组合。从政府的立场出发，社会组织的活动或功能可以分为四类：第一类，政府要求的；第二类，不是政府要求的，但是政府欢迎的；第三类，政府既不要求，也不欢迎，但也不反对，或者说是政府能够容忍的；第四类，政府反对的。从各类组织的实际发展来看，满足政府第三类需求的社会组织（草根NGOs、非正式组织）都是小规模的，或是以企业形式存在，或是以非正式组织形式存在。由于受到政府的限制，或由于组织本身的特点，它们无法获得大的发展，规模难以扩大。只有满足第一类需求的组织（工会、社区组织）和第二类需求的组织（协会组织、官办NGOs），才能获得发展。而开展反对政府活动的组织（反政府组织）以及开展政府不欢迎的活动的组织（宗教组织），要么被消灭，要么受到严格的限制。因此，从社会组织自身的能力状况来看，政府的分类控制策略达到了一定的效果。 由此可见，从总体上来看，改革开放以来，中国大陆的社会结构变迁可以被看成是国家建设分类控制体系的过程，也就是国家重新塑造其社会控制体制的过程。确切地说，这是一套国家利用“非政府方式”，在新的经济环境中，对社会实行全面控制的体制。 至此，我们的假设检验也完成了，其结果是：前述假设得到经验资料的支持。 在这里，顺便讨论一下“组织化”与“民主化”的关系。源于托克维尔的理论传统把自治组织看作是民主政治发展的前提。1989年之前，一些人把民主化的希望寄托在政府身上，希望通过自上而下的变革实现民主化。但是，“八九事件”打碎了他们的梦想。1989年之后，许多人转而把民主化的希望寄托在社会领域中的自治组织上，希望借助它们的力量实现自下而上的民主变革。可以说，这一“民主化情结”是驱动国内外学术界掀起研究中国市民社会热潮的主要动因之一。那么中国社会领域中的“再组织化”是否促进了政治民主的发展呢？从我们的实证研究来看，对这一问题的回答是否定的。实际上，当今社会领域内的各种组织的存在及其活动，并没有瓦解政府的权威，也没有威胁到它的稳定，而且某些社会组织还在帮助政府解决各种社会问题，从而强化了政府的权威，增加了它的稳定性。 五、作为一种“新类型”的“分类控制体制” 我们认为，“分类控制体制”不仅全面、准确地描述了当前中国大陆的国家与社会关系的本质特征，而且确立了一种新的国家与社会关系的“类型”。要证明这一点，即要证明“分类控制体制”是一种“新类型”，就要将它与其他类型进行比较，进而确定它的独特性。 为此，首先，需要确定比较的对象。本项研究把“市民社会模式”、“法团主义模式”、“市民社会反抗国家模式”、“极权主义模式”确定为比较的对象。其次，需要确定比较的指标。本项研究从“国家干预社会的范围”、“公民的结社权利”、“社会组织的自主性”、“公共物品的提供方式”、“政治决策的制定与实施方式”、“国家与社会权力分配格局”和“对应的主要政体形式”共7个方面进行类型比较。比较的结果汇总于表6。 观察表6可以发现：第一，分类控制模式不同于西方的市民社会模式和法团主义模式。在市民社会模式和法团主义模式中，公民享有充分的结社权利，而在分类控制模式中，公民仅有有限的结社权利。而且，市民社会模式对应的是自由民主政体，法团主义模式对应着自由民主政体或权威主义政体，而分类控制模式则存在于权威主义或后极权主义政体之中。第二，分类控制模式不同于东欧的市民社会反抗国家模式。尽管在这两种模式中公民的结社权利在法律上都受到国家的限制，但是在分类控制模式中这种限制是有效的，而在市民社会反抗国家模式中这种限制实际上是无效的。市民社会反抗国家模式对应着正在崩溃的极权主义政体，而分类控制模式对应着稳固的后极权主义政体。第三，分类控制模式不同于极权主义模式。在极权主义模式中，国家控制一切，包括经济领域、公共领域和私人领域，而在分类控制模式中，国家仅仅控制公共领域。而且，在极权主义模式中，国家控制公共领域的方式是禁止一切独立的结社行为，而在分类控制模式中，国家分门别类地对社会组织实施控制。 综上所述，“分类控制体制”的确是一种独特的国家与社会关系模式，而且是一种全新的国家与社会关系“类型”。 表6：国家与社会关系模式比较
六、现实与历史背景分析 以上研究显示，改革开放以来，中国大陆的社会领域经历了“再组织化”的过程，而且这种“再组织化”非但没有促进“政治民主化”，而是重建了一套国家控制社会的体制——分类控制体系。事实上，目前的国家与社会关系并不是无源之水。它依赖于改革前的社会结构，依赖于政府特征及其选择的改革模式，依赖于中国传统的政治文化，依赖于来自海外的巨大影响。 也许“分类控制体制”是市场经济背景下最符合政府利益的国家与社会关系模式。但是，仅有政府的意愿是无法造就这一体制的。也就是说，它不仅仅是政府一厢情愿的产物。当然，如果政府不是“理性经济人”，而是“一心为公”，也许就不会出现这种体制。但是，即使政府极端自私自利，如果没有足够的能力（支配能力和学习能力），那么也无法建立这种体制。如果中国社会充满了权利意识和个人主义，而不是以社群本位和父爱主义为核心的政治文化传统，那么这种体制也只能通过暴力贯彻执行，其效果自然要大打折扣。当然，如果没有改革，如果没有海外影响，如果中国大陆仍然闭关锁国，那么这种体制也不会出现。正是这些因素及其独一无二的组合造就了当今中国大陆独一无二的国家与社会关系。 究竟是什么力量在影响和决定国家与社会关系的演变？马克思强调经济因素，韦伯强调文化因素。其实，马克思也在《路易·波拿巴的雾月十八日》中明确提出了国家自主性问题。 就中国经济改革产生的至深至广的影响而言，马克思的经济决定论具有很大的解释力。在中国大陆，正是市场的发展带来了国家与社会的分离，并由此产生了国家与社会关系问题。但是，文化的影响也不容忽视。文化有自己的自主性和顽强的生命力。政治学家都明白“政治文化”的深远影响。儒家主张社群本位，要求建立父爱主义政府。这种政治哲学为政府干预社会提供了思想基础。同时，我们也必须看到国家的自主性或独立的影响力。对中国而言，国家的影响力也许并不一定是“短期现象”。两千多年来，中国发生了无数巨变，但是“行政支配社会”这一特性从未改变。权威主义政治具有巨大的适应能力，不仅可以适应农业经济，也可以适应工业经济，不仅可以适应计划机制，也可以适应市场机制，甚至也可以适应全球化。 也许目前我们还没有能力很好地解释“分类控制体制”的成因。但是，现有的经验研究已经证实，确实存在一种可以称之为“分类控制体制”的国家与社会关系模式。它不同于其他国家的国家与社会关系模式，而且以往的标签也无法准确地描述它的本质。这一体制的是非功过目前还无法评论。我们也不知道它是一种具有持久生命力的国家与社会关系模式，抑或仅仅是一种“昙花一现”的过渡现象。 注释： [1] 顾昕，“当代中国有无公民社会与公共空间？——评西方学者有关论述”，《当代中国研究》，1994年第4期（总第43期）。 [2] Gordon White, Prospects for Civil Society in China: A Case Study of Xiaoshan City，The Australian Journal of Chinese Affairs, January 1993. [3] 王颖，“中国的社会中间层：社会发展与组织体系重构”，《中国社会科学季刊》，1994年2月（总第6期）。 [4] Anita Chan, Revolution or Corporation？Workers and Trade Unions in Post-Mao China，the Australian Journal of China Affairs，Vol.29, January 1993；Jonthan Unger and Anita Chan, China，Corporatism，and the East Asian Model, the Australian Journal of China Affairs，March 1996 (Vol.1). [5] 所谓“社会组织挑战政府权威的能力”，不是指“现实的”挑战能力，而是“潜在的”挑战能力。具体说来，某类社会组织在权威主义体制中的“潜在挑战能力”等同于它在开放社会中的“现实挑战能力”。 [6] 有关“精英联盟”的论述参见：康晓光，“未来3—5年中国大陆政治稳定性分析”，《战略与管理》，2002年第三期。 写于2004年6月，于北京 作者授权儒家中国网站（www.rujiazg.com）发表 (责任编辑：admin) |
