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纵观中国古代历代王朝，始终把以德治官放在一个突出的位置，治民先治吏成为共识。中国古代思想家所阐述的“徒法不足以自行”，“明主治吏不治民”，“得人者昌，失人者亡”都说明官吏在国家政治生活中的重要性。政风纯正、官吏清廉是历代帝王和黎民百姓所祈盼的，因为它关系着国家经济的繁荣和政治的稳定。因此，历代统治者都十分重视官吏的道德品质，要求官吏“清”、“慎”、“勤”，使对“官德”的考察在中国古代考课制度中占主要地位。 古代的考课制度，又称为考绩、考功，是按照一定标准，对在职官吏的官德、政绩和功过的考核并评定优劣等级的一种制度，是中国古代职官管理制度的有机组成部分。我国古代对职官的考课制度始创于西周，战国时期初具规模，历经秦、汉、唐、宋、元、明、清等朝代逐渐建立了一套较为完整的职官考课制度。《周礼》提到的“六计”，对中国古代官吏考课制度产生了深远影响，一直被历代统治者沿袭承继，成为我国古代判断和考察官吏的一般标准。《周礼》云：“以听官府之六计，弊群吏之治。一曰廉善（是指善于行事，能获得公众的好评）；二曰廉能（是指能较好地贯彻落实各项政令）；三曰廉敬（是指恪尽职守，尽职尽责）；四曰廉正（是指品行端正，廉洁自律）；五曰廉法（是指明法懂法，严格执法，模范守法）；六曰廉辩（是指遇事头脑清晰，不疑惑）。”指的是考课官吏的六项标准，“廉善”、“廉敬”、“廉正”是针对品德的考核，“廉能”、“廉法”、“廉辩”则是针对能力的考察。而《周礼》“既断以六事，又以廉为本”，故“善”、“能”、“敬”、“正”、“法”、“辩”六项标准前均冠以“廉”，而又以“廉善”为首。按《乡大夫》：“三年则大比，考其德行道艺，而兴贤者能者。”当时三年对官吏进行一次考绩，考察他们的德行与能力。“德行”在《周礼》中指的是“六德”（即知、仁、圣、义、中、和）与“六行”（即孝、友、睦、姻、任、恤）。《周礼》“六廉”标准的部分内容在实行世卿世禄制的西周春秋就已出现。西周时就以夏商两代后期由于官吏失德而毁政亡国为沉痛教训，特别强调官吏的道德品行，考核主要是以“八法治官府”、“六计课群吏”，实行三年大比制度。春秋时期著名革新家管仲把“清洁于货”（《韩非子·外储说》）作为设置官吏的重要条件。而战国时期世卿世禄制逐渐废除，官吏考课制度初具规模，“六廉”标准系统呈现，反映出国家考课制度注重官吏的品德与能力并举，而又首重品德的特点。 秦朝崇尚法治，在国家治理上反对“礼治”，强调“垂法而治”。虽根据不同的职务和职事分别制定了考课标准，但仍通过制定法律规定所有官吏应当具备的个人素质和修养，敦促官吏提高自身的素质和修养。睡虎地秦简中的《为吏之道》集中反映了当时秦国官吏职业规范的基本要求，其中确定“五善”与“五失”的考课标准，“五善”即“一曰忠信敬上，二曰清廉毋谤，三曰举事审当，四曰喜为善行，五曰恭敬多让”，可见当时十分重视对官吏宽厚仁爱、亲民行善的道德品行的考察。《为吏之道》载：“为吏之道，必精洁正直，慎谨坚固，审悉无私，微密纤察，安静毋苛，审当赏罚。”“凡治事，敢为固，谒私图，画局陈以为耤。肖人聶心，不敢徒语恐见恶。凡戾人，表以身，民将望表以戾真。表若不正，民心将移乃难亲。”强调的是官吏应该廉洁自律，要严格按照法律来办事，不徇私情，决不能为人情所阻碍，要为人正直正派，胸怀正气，为民表率。 汉承秦制，虽有发展仍一脉相承，考察官吏亦不出品行、能力两方面。汉代官吏选拔与考课不分，考选合一，许多选拔官吏的标准亦即考核晋升官吏的标准。其法定的主要标准为“四科取士”和“光禄四行”。“四科取士”为：“一曰德行高妙，志节清白；二曰学通行修，经中博士；三曰明达法令……四曰刚毅多略……皆有孝悌廉公之行。”“光禄四行”为“质朴、敦厚、逊让、节俭”（《后汉书·百官志》）。由此可见，德被置于选官考察的首位。而伴随着儒家思想占据统治地位，礼义道德性的官吏职务规范更是对官吏的道德素养提出了更高的标准。 魏晋南北朝是大混乱大分裂时期，皇权相对弱小，但考课制度仍然存在，而且独具特色，由皇帝不定期地下诏考课百官。晋武帝颁五条诏书作为管理和考核官吏的五条标准，“一曰正身，二曰勤百姓，三曰抚孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事。”（《晋书·武帝纪》）；西魏文帝时发六条诏书：“一曰先修心，二曰敦教化，三曰尽地利，四曰擢贤良，五曰恤狱讼，六曰均赋役”（《北史·苏绰传》）；北魏孝文帝曾规定：“自今牧守温仁清俭、克己奉公者，可久于其任。岁积有成，迁位一级。”（《魏书·高祖孝文帝纪上》）不难看出，品行要求首当其冲。 唐代的考课已经制度化、法律化，其官吏系统考评体制之完善居历代之首。唐朝统治者遵循“德礼为政教之本”，更加强调德礼在治国中的作用，同时他们也深知“致安之本，惟在得人”（《贞观政要·择官第七》），因此在考课制度中贯彻以德为本的思想。唐朝制定的考课法规主要有“四善二十七最”和“四等法”。《旧唐书·职官二》有详细记载：“凡考课之法，有四善：一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈。善状之外，有二十七最：……一最以上，有四善，为上上。”这是对流内官吏考课的法定标准，“四善”专指品德操行，“二十七最”主要是根据不同部门的职责规定的具体能力标准。唐朝对流外官则按四等第进行考课，《唐六典》规定：“流外官本司量行能功过，立四等第而免进之：清谨勤公、勘当明审为上；居官不怠、执事无私为中；不勤其职、数有愆犯为下；背公向私、贪浊有状为下下。”上述考核标准的顺序，充分反映出唐朝首重道德品行，而才能绩效居其次的考课取向。 宋、元、明、清各朝在考课制度上均有变化，但在很多方面包括对官员的德行要求上大体沿袭唐代旧制，宋代的《守令四善四最》考课法和金代的《四善十七最》考课法，其中有关品德标准的“四善”完全照搬唐代“四善”的内容。明代开国君主朱元璋虽厉行重典治世，但也强调“明礼以导民，定律以绳顽”的礼法合治观，曾于洪武六年“令有司察举贤才，以德行为本，而文艺次之。”（《明史·选举志三》）其对为官者的道德品行的重视程度可见一斑。清代考核内容标准为“四格”、“八法”，“八法”系指贪、酷、罢软无力、不谨、年老、有疾、浮躁，才力不及，与明制同，对官吏道德品行的考察依然是主要标准。 总之，中国古代在对官吏的考课制度中将德与绩两者结合起来，并凸显德的优先地位，特别注重官员的清廉节操。通过褒善惩恶、奖优罚劣，来保障职官队伍的活力和效率，其中一些规定和做法，至今值得我们珍视和借鉴。 （作者单位：西安理工大学法律系） (责任编辑：admin) |