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［摘要］在传统中国，公共管理活动在本质上是不同管理情景下的道德适用，公共管理活动中的管理和控制，实际上是道德教化，而官员的管理活动也就是在执行道德；担负道德教化的各类社会主体即构成传统社会的公共管理结构，政治和行政的道德化成为中国传统政治文化和行政文化的核心要义，其结果是传统社会非常缺乏有效进行公共管理活动的机制安排和技术工具，这反过来更加剧了对道德手段的依赖。道德化行政的思维和模式至今仍在发挥着影响作用，或隐或显地在当代政治和行政实践当中表现出来。 ［关键词］公共管理； 道德化； 行政 虽然传统中国社会有着发达的官制等制度成果，但官制侧重于行政系统的内部管理，在对社会经济生活进行外部管理活动上，传统社会并未给后人留下系统的关于公共管理方面的知识和技术工具，支撑古代中国官僚体系运转的不是关于职业化管理的系统知识，而是发达的伦理道德。在古代中国复杂精细的公共管理结构中，充斥着的是道德知识和践行道德的要求，道德成为官员任命的依据，推行道德或实施道德教化成为公共管理的具体内容。道德指导行政，行政推行道德，官僚组织体系为外骨，道德伦理为肌理，这种行政的道德化或道德化行政，不仅主导了古代中国的公共管理实践，而且道德化行政的长期实践所塑造的思维方式也成为影响当代中国公共管理实践构建的基因。因此，解析传统社会的道德化行政对于理解当代的公共管理实践显得非常必要。 一、行政道德化的思想内涵 春秋战国时期的“礼崩乐坏”促使那个时代的思想家不断思考社会秩序的重建，无论是孔子以尧舜时代为蓝本的“大同”理想还是孟子“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的社会理想，都试图通过公共管理行为来恢复某种道德秩序。通过公共管理行为来推行和执行道德规范成为传统社会主流意识形态支柱的儒家思想体系的核心内涵。 儒家认为，社会失序在于维系社会基本秩序的道德体系崩溃了，恢复和重建道德秩序是当务之急。道德秩序何以能得以恢复并发挥作用，儒家认为在于人之基本品性。孔孟倾向于认为人性具有内在的“善端”，后天影响使得人性发生变化。儒家认为，人之道德本性是内在的，人具有内在的道德意向结构，“恻隐之心，人皆有之；羞恶之心，人皆有之；恭敬之心，人皆有之；是非之心，人皆有之。恻隐之心，仁也；羞恶之心，义也；恭敬之心，礼也；是非之心，智也。仁义礼智，非由外铄我也，我固有之也，弗思耳矣”（《孟子?告子上》）。即使认为“人性恶”的荀子也承认“涂之人可以为禹”（《荀子?性恶》）。人具有内在的道德善端和道德意向，但要获得符合道德要求的现实行为，需要通过道德教化将人的道德本性发扬光大，最终重建道德秩序。孟子提出“人皆可以为尧舜”（《孟子?告子上》）强调的是自我道德修养和外在道德灌输的帮助，荀子提出“化性起伪”侧重的是外在的道德教化，孟子和荀子在逻辑起点上存在差别，但在公共管理中通过道德教化来规范和引导社会成员的行为并实现社会道德秩序这一点上是相同的。 用来表述公共管理行为的古代汉语词汇“行”和“政”也基本在道德语境中被使用，从词源上来看，“行”与“政”在很大程度上是同义词，意指特定的道德规范、行为准则、规则和标准等，其中的差别可能在于“行”主要关乎个人的言行，而“政”则基于个人又超出个人，上升到国家和社会政治的层面。［1］“礼及身而行修，义及国而政明”（《荀子?致士》）恰当地表明了二者之间的意义关联。同时，“行”、“政”还意指将一套伦理道德和行为规范向外推沿到个人和社会当中去。《周礼?地官?师氏》：“敏德以为行”，郑玄注曰：“德行，内外之称，在心为德，施之为行。” 通过公共管理行为来推行道德，重建道德秩序，首先要求社会成员在日常生活中践行道德，儒家甚至将普通社会成员个人的道德修养行为赋以政治功效。孔子门生问孔子有如此高尚道德却为何不为政时，孔子答曰：“友于兄弟，施于有政，奚其为为政？”（《论语?为政》）也就是说，为政之道，不外乎认识和推行人伦道德，一旦能做到明于孝悌之义，也就是在“为政”，这同居其位而“为政”并没有什么差别。因此，修身、齐家、教人成其德行，都是在“为政”，儒家倡导的修、齐、治、平，虽然层次不一，实质却是相同的。 在强调社会成员个人道德修养的同时，儒家认为更重要的是为政者要践行道德修养，统治者的道德修养程度对于社会道德秩序的建构具有十分重要的示范效用。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”（《论语?子路》）儒家认为，一定的道德秩序构是社会政治基本秩序的关键内涵，因此当齐景公问政时，孔子对曰，“君君、臣臣、父父、子子。”（《论语?颜渊》）对此，孔颖达指出，当时齐国的局面是陈恒家族控制国政，“君不君，臣不臣，父不父，子不子”，故孔子有此一对，道德成为“政事”的基本内容。 因此，在儒家思想体系中，公共管理活动一方面不仅包括个人的道德修养，要求个人行为举止中正、合乎礼仪准则和道德规范，并推己及人，将一套伦理道德和行为规范向外推沿到社会当中去。另一方面，作为执掌国家政权、管理国家事务的公共管理活动，也要以推行伦理道德规范为基本，强调统治者的道德表率作用，“为政以德，譬如北辰，居其所，而众星共之”（《论语?为政》）。在此，政治实际是一种“道德的”政治；在古代行政管理中，则强调依靠官员个人内在的道德修养，以此来达成行为举止的端庄合宜，从道德上感召和诱导人们的行为，使之符合道德秩序的需要。 二、道德化行政的基本管理结构 古代先贤倾向于从道德角度认识“礼崩乐坏”、社会失序的原因，因此重建社会秩序的行政努力实际上就是重建道德规范体系和推行道德。在古代中国的公共管理实践中，道德教化和道德力量成为维护社会秩序和控制官吏治理活动不可或缺的工具。公共管理中，以道德理想作为管理活动的目的，以道德规范作为管理行为的准则，以道德教化作为管理的基本工具，以道德规范下的人伦关系作为社会秩序的基本内容，以道德力量作为改善和稳固管理的精神支柱，甚至替代了对正式制度的需求。 以道德教化来实施公共管理行为，通过道德规范完成社会控制，实际上塑造了传统社会多层级和多元化的公共管理主体。 第一，家庭作为最初的道德实践场所，也是最初实施公共管理功能的组织，家庭而非个人作为古代中国最基础的社会单元，承担了教化家庭成员认知和践行道德的功能。由于家国同构，君父合一的政治特征，“亲亲”的家庭伦理关系构成了更大的社会关系和社会秩序的基础。所以，家庭道德教化具有十分重要的管理功能。 第二，亲缘组织如家族、宗族从其性质上讲，既是一种自发形成的行政区划组织，又是一种非官方的道德教化机构，在乡村自治层面推行道德规范，维持基本社会秩序。正是这一非正式制度性组织的存在，成为中国传统社会历经朝代更迭而不断裂的秘密所在。 第三，学校也具有很强的道德教化功能因而也是公共管理的有力支柱。学校教育的内容是“德教为先”，重点在于传授学生在处理个人生活和人际关系时能按照道德规范行事。马克斯?韦伯指出，“中国的教育……是一种纯粹的俗人教育，一方面具有仪式、典礼的性质，另一方面又具有传统主义的、伦理的特性。学校既不教数学、自然科学，也不教地理学及文法。”［2］ 随着教育与入仕相结合的科举制度建立，标识着教育成效的道德修养成为官吏选拔任用的重要准则，也成为官员行政过程的指导准则。 第四，官员，作为公共管理的主要实施者，既要厉行道德修身，又要承担对社会的道德教化。举孝廉的官员遴选原则和其后以道德为本的教育体系下建立的科举制度，就是要确保官员的行政等级与其德行等级相适应，因此，在公共管理中特别要求官员要“修己正身”，注重用道德规范约束自身。官员自我道德修养的提高并不仅仅是单纯的个人行为，“修己正身”的道德修行过程究其本质也是道德教化，具有外在的公共管理效用因而同时也是在实施管理行为。传统中国的官吏熟识经典，擅长文辞，却没有任何行政管理的专业知识，在进行管理和控制的过程中，更多依据道德典籍中传统主义的道德伦理素材作为行政的规则。虽然古代中国每一朝代都颁布数量惊人的法律条令，也常常要求官员依据法律作出判决，然而在本质上，这些法律条令是建立在以儒家思想为核心的伦理道德基础上，维系传统中华帝国行动和思想统一的，与其说是法律，不如说是道德，法律和行政只是作为执行道德的工具而已，大量的商业活动和民事纠纷与其说依据法律决断不如说是根据道德、经义和伦理来判断，尽可能地降低法律的适用率和调整范围。以道德指导司法和行政，要求官员根据伦理道德规范，对具体的事实情态做出某种特殊安排，以便使天理、法意和人情彼此调和。 以道德教化指导行政管理是“善政”的要求，同样，“良法”也以是否体现道德来判断。因此，《唐律疏议》卷首指出：“德礼为政教之本，刑罚为政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者也。”《四库全书总目提要》则直评“论者谓唐律一准乎礼，以为出入得古今之平”，对此，著名法律史学家祝总斌解释为“完美地体现了儒家精神，成为典范”。［3］ 这种以推行道德为己任的行政对官员也提出了特殊的要求，即要求官员要熟知社会占主导地位的伦理道德以及记载和阐释它们的经典圣言，要求官员重视自身的道德修养，并将之作为官员的基本素质甚至是唯一素质要求；反映在官员的录用标准上，就是以人文教育而非专业训练和能力为选择依据。相对于道德要求而言，这种行政在本质上并不重视外在规范对官员行政行为的约束和控制作用。一定的道德伦理和规范不仅是为政者的行为标准，而且也是一般民众应奉行的行为规范和行为理想。政治和行政的道德化成为中国传统政治文化和行政文化的核心要义，并至今仍在发挥着影响作用，或隐或显地在当代政治和行政实践当中表现出来。 最后，君主最为最高的统治者，同时也是全社会的道德教师，“天降下民，作之君，作之师”（《孟子?梁惠王下》），并且由于其掌握最高的政治和管理权力，对君主的道德要求也是最高的，甚至在儒家的传统中，道德趋于完善是执掌最高统治权的前提条件。君主的道德修养程度成为国家治理状况评价的一个当然标准，“君贤者，其国治，君不能者，其国乱”（《荀子?议兵》），“君仁莫不仁，君义莫不义，君正莫不正，一正君而国定矣”（《孟子?离娄上》）。 三、道德化行政的特征 道德化行政具有如下特征： 第一，以道德统领行政，道德等级与行政等级的一致性而非官员的行政技术是道德化行政的生命力所在，一旦两种等级出现不一致，则意味着道德化行政面临着失败的危险。因此，传统社会的公共管理实践非常重视各级统治者的道德标准。道德化行政隐含着将公共管理行为的功效建立在官员个人内在道德修养和自我德性约束的基础上，这既是道德化行政制度安排的典型特色，也是其制度的脆弱性所在。 第二，所有进行道德修养的主体构成了多元的公共管理主体，所有的道德修养行为都潜在地成为公共管理行为的组成部分。就这一点而言，道德化行政似乎具有公共管理鼓励公众参与的当代内涵，只不过道德化行政没有为此进行任何制度性的安排。 第三，道德化行政对道德规范和道德修养的倚重，制约了公共管理在制度和技术层面的发展，导致解决问题的手段选择上，道德手段优先于甚至替代行政手段，“孔融让梨”是用道德手段解决问题的经典故事。从道德角度而非从管理和技术角度定义和思考问题逐步成为传统公共管理的一个习惯。 从组织形态来讲，古代中国发展出了世界主要文明中最复杂、持续性最长的公共官僚体系，其内生的科举制、监察制和中央政府组织机构设置等制度，被誉为“曾经是世界上已经为人知晓的最为成功的模式”。［4］然而，这套“最为成功的模式”却并未给后人留下多少公共管理方面的知识和管理技术，支撑古代中国官僚体系运转的不是管理性的系统知识，而是发达的伦理道德，道德化是这个“成功模式”的核心。 先天的道德平等和管理上的严格等级主义相交织，一方面，通过道德修养和践行业绩来选择管理者，区分上流社会和普通民众，另一方面，通过精心设计的等级官僚制度赋予与道德品行相适应的官员级别。道德因素的嵌入，使得中国古代公共管理的制度结构极具弹性和韧性和生命力。先天道德的平等和道德修行上的不平等，也预示作为公共管理者的各级官吏并非世袭性地享有道德高位。一旦官员等级所需的道德要求与官员个人道德修行之间出现不一致，则意味着公共管理结构的腐化和堕落。因此，儒家正统的思想特别强调，公共管理的等级制度与人们道德修养的等级相吻合相适应时，才能保证公共管理的公正。公共官员的任命机制，不仅要善于甄别官员的道德等级，而且还要在其任期内不断检查其德行是否称职。官员检查和考核的内容虽然包含有公共管理的技巧，但德义为先，道德修养的高低、道德自觉性培养的程度是优先的考核内容。如据《唐六典》卷二《吏部》记载，官吏考核的项目为“四善二十七最”，“四善”指“一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈”，“二十七最”指各个职位的任职资格，官员考评定级“善”为先，“最”为辅，官员德行品性为考核的重点。清代的“四格八法”考核制度中，“四格”即守、才、政、年，主要考核官员为政的清正廉明和施政作风，属于德行范畴，根据“四格”确定考核等级，“八法”指对不同考核等级官员的管理措施，如革职、提问、免官、休离、降调等，虽有职业技能的考核，但道德为先。［5］ 四、道德化行政的当代影响 道德化行政内生于中国传统社会当中，具有极强的生命力，即使在当代公共管理的思维和实践中仍能看到其影响。道德化行政的当代影响从某种程度上讲塑造了独具特色的公共管理实践，尤其符合社会文化的一面，但同时也会带来一些我们值得深思的话题。 道德化行政以道德统领行政，在某种程度上是在为行政设定价值目标，对于确保行政免于陷于技术理性之中，避免传统官僚制行政模式把过多的资源消耗在维持公共管理的形式理性而牺牲实体性目标上，具有与后现代解决方案异曲同工之处。就这一点而言，当代中国强调以政治原则统领行政则可以看作是道德化行政的当代版本。同时，当代的政治原则内涵更为丰富，不仅整合了传统社会的优秀道德传承，而且政治原则中包含有更多现代民主的内涵。 以政治原则统领行政也会不可避免地带有传统道德化行政的一些不足。比如倾向于从政治角度而非管理或技术角度思考和定义问题，倾向于用政治方法解决问题制约了公共管理自身结构和技术层面上的发展，而这正是我国公共管理建设的薄弱环节。 典型的表现是在建国初期关于企业管理领域的工人自治与科学管理之争中。根据工人自治的政治性理由，把根据科学管理原理制定的规章制度都说成教条主义或压制工人积极性的条条框框而一脚踢开，以至出现所谓的“十大随便”，上班随便、干活随便、下班随便、吃饭随便、开会随便等。以妨碍自下而上的政治动员为由，抵制自上而下的管理权力和管理规章，乱拔“白旗”，把坚持技术规程和管理制度的工程技术人员和管理人员当作“白旗”，宣布停职反省。［6］ 这实际上是对“科学管理”原理的一场反动，这种对管理规律的反动从深层原因上来看，无疑是政治性的。 从现代管理的发展历史上讲，科学管理原理发生于美国工厂管理者采取的“把技能从车间现场夺走”(taking the skills off the shop floor)的战略过程中，工厂管理层不仅控制了工人的招募和培训，而且控制了现场工人的工作方式和速度。管理权力的集中和管理阶层及其组织结构的建立，标志着科学管理时代的来临和现代管理的诞生。按照科学管理原则进行管理，包括建立相应的组织管理结构、赋予管理人员以管理权威，是一般常识。然而，在我国，这种管理的科学规律却因为政治原则而受到冲击。从历史背景看，中国共产党通过政治动员对城市社会的改造和重组在建国初期甚至是在中央计划体制建立之前已基本完成，对劳动组织和工作场所的管理成为党的领导在城市社会基层的主要任务。这种管理在现实中是以党委领导下的工人自治为表现形式，将工人视为企业或者工厂的主人，享有参与和亲自管理工厂一切事务的权利和权力。在这种条件下，根据科学管理原理建立的厂长负责制（“一长制”）以及在此基础上形成的管理结构、管理权威和管理制度，由于排斥了工人参与和共享管理权威，与工人的主人翁地位和由此产生的参与和管理需要相矛盾，自然被放弃了。 在公共管理领域也不同程度存在政治和管理之间的冲突。公共管理过程中对政治原则的强调可能出于整体性的要求使管理的科学性让位于政治性的诉求，在实际生活中，还可能因为个别领导人出于对个人政治前途和获取政治资源与资本方面的考虑而频繁发生。个别领导人在“政绩”和政治前途等的诱惑下，在重大决策项目上，在重大工程建设中，违背基本的决策规律和管理规律，使得行政成为个别人政治上的侍女，大量的“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”最终得以上马，造成了巨大的浪费。这些所谓的“工程”背后，隐藏着传统道德支配行政的逻辑，其所造成的负面后果已成为社会普遍关注的焦点。 对政治手段的偏好在实践过程中则是忽略公共管理的组织结构和技术能力的建设，公共管理主体本身管理能力的发展缺失了制度性基础。当公共管理主体的管理能力难以有效解决问题的时候，政治性的方案顺理成章成为替代方案，常见的就是政治动员手段，以运动方式来弥补公共管理组织管理能力的欠发展，提高管理效率。思想教育则是另一个替代机制，思想教育以其独特的功能在一定程度上满足了组织管理能力不足和动员方式缺席情况下对效率的要求。思想教育中强调各级官员发挥“先进性模范作用”、“公仆意识”、“树立典型模范，学习先进事迹”等，向公共管理过程注入了强大的思想激励和精神动力，这与传统社会通过官员的“修己正身”推行管理过程具有相似性。 通过动员手段和思想教育来提升管理效果，在特定的历史时期发挥过巨大的作用，即便在今天也有非常积极的意义，这一点毋庸置疑，但这种方法不能替代组织管理结构的建设和管理权威的发展，不能以公共组织管理的科学性为代价，这一点是今后公共管理建设需多加关注的。 (责任编辑：admin) |