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【摘 要】近代义务教育是在清末地方自治的推动下兴起的。清末地方自治不仅承担了义务教育的宣传、发动，组织和实施工作，而且，在它的影响下，义务教育经费的筹集逐渐走向了制度化，私塾改良工程启动，单级教授法也被引入各地义务教育中。以上因素使清末义务教育规模在短短几年内获得了较快的发展。 【关键词】地方自治，义务教育，规模，近代化 一 所谓清末地方自治，用当时上海士绅的话说就是“以地方之人兴地方之利，以地方之款行地方之政。”①不难看出，这样的话语已经反映出早期民族资产阶级争取政治权利的意识。早在1904年，张謇、李平书以及苏州总商会等先后就在南通、上海、苏州等地试办地方自治，创办城乡自治公所（或称自治公社），从事当地实业、文教、警务与市政事业的建设与规划。不久，清廷宣行预备立宪，各地在资产阶级立宪派人物的鼓动下，积极筹划和开办地方自治。比如1907年，江苏在省会江宁成立了地方筹办自治总局，下设法制、调查、文犊、庶务4课，并于局内附设自治公所②（p.772）。1909年1月，清廷公布了《城镇乡地方自治章程》，规定各城镇乡必须设立城自治公所，在这种形势下，各地先后遵诏创设城镇乡自治公所。 客观地说，清末义务教育的兴起有多种原因，但地方自治运动的推动，则是其中一个很重要的原因。 第一，实施义务教育是地方自治及立宪运动的前提和基础。1904年日俄战争结束，国内外要求改革封建专制制度的呼声日益高涨。有鉴于此，清廷派出端方等五大臣出洋考政。时任江苏巡抚的端方考政回来，一方面竭力向清廷鼓吹立宪政治可以“永固皇位”，另一方面则指出，施行立宪政治必须以地方自治为根基。他说：“凡政治学家（指西方）之言，皆曰非立宪无以自存，非地方自治无以植立宪之基本。”②（p.772）端方作为清末地方督抚中立宪派代表人物，在考察西方政治制度时，让他感触最深的，是西方先进而完善的教育制度对于实施立宪制度的影响。因此，他在鼓吹立宪政治时，始终把创办与推广义务教育看做是政治改革的重要基础。端方在《条陈学务折》里一再强调，预备立宪首先必须推广小学，普及教育。“夫两等小学者，即各国所谓义务教育，全国之民，无人不出其中，政府以强迫之法干涉之，其所注意在国民之资格，与其谋生之技能，西人称之为庶民教育”②（p.969）。端方从养成国民之资格，推进立宪，改良政治出发，对推广义务教育重要性作了充分地阐述。需要指出的是，清末倡导义务教育主要指普及初等小学教育。在端方考察的西方诸国中，德国的义务教育最具代表性。其特点是，由地方筹集款项办理义务教育，国家适当给予补助。端方对此曾经大加称赞：“于义务二字，公认公信，一力担任，不稍诿也。”端方进而建议，应在中国推广这一义务教育模式②（p.968-969）。1906年江苏学政唐景崇在《奏预备立宪大要四条陈》里指出，国民普及教育是造成立宪资格的基础。“今者我国之人民程度智识犹未大开，公德犹未尽立，试询以宪法成立后，百姓之对付于国家当有如何关系，如何担负，如何责任，则蚩蚩未必尽有此政治思想也，亦何取是组织宪法为哉。故今日而不行宪法而已，其必行宪法也，应以普及教育为入手之方……必教育普及而宪法乃有树立之时”②（p.ll6）。对预备方宪与义务教育的关系作了很深刻的阐述。张謇在家乡南通实际着手筹办地方自治时，也竭力宣扬：“立宪基础，首在地方自治。”③他设想在全境设立初等小学堂600所，其中500所为单级，100所为合级，并预计三四年后，每年小学毕业生可达16，500人③。上述清廷《城镇乡地方自治章程》，也把普及初等小学教育看做是办理地方自治事务的重要内容，并且认为它是推动地方自治运动及预备立宪的重要基础。 第二，在地方自治运动的推动下，义务教育内涵和体系不断趋于完备。众所周知，1904年《奏定学堂章程》的颁布，标志着近代义务教育的发动。但是，兴学之初，全国各地创办新式学堂的积极性并不是很高，以当时兴学最先进的省份江苏为例，这一年全省创办的新式学堂总数仅为91所④（p.227）。从义务教育学制及体系上看，《奏定学堂章程》最大的缺陷是把女子教育拒之于门外，认为兴女学“有伤风化、煽惑人心”。但是仅隔两年，清廷宣布预备立宪，便对“女学”解禁，颁布了《奏定女学堂章程》，从此，女子教育被纳入义务教育体系。此外，学部为配合地方自治的办理，公布了《奏定简易学塾章程》，开始把创办简易学塾当做义务教育的重要补充，与此同时，也统一了初等小学堂学制，将义务教育学制统一为4年，并规定了主要课程。从此，义务教育有了较为一致的内涵和标准，为实施和推行奠定了基础。 二 清末新政时期，清廷确立的办学体制是，在中央，举办大学堂；省城，举办中等学堂；州县举办小学堂。实际上，由于当时新式学堂的创办尚处于倡导阶段，各层级之间界限并不严格。1903年端方就曾用省款在江苏省城苏州、江宁两地创办初等小学堂10余处。地方自治开办以后，为进一步推广初等小学堂的设立，激发各地兴学的积极性，《地方自治章程》规定，城镇乡地方自治公所负责义务教育的实施和推广，同时要求城自治公所设立宣讲所，宣传各项需要办理的自治事务，镇乡地方自治公所专门设立学务专员，督促自治范围内初等小学堂的创设。1909年5月至7月，全国各地先后按《章程》实施。首先，城镇乡地方自治公所承担了义务教育的宣传和发动工作。地方自治开办以后，按部章，全国各地先后设立了宣讲所，负责宣讲有关自治事务，其中义务教育是宣讲的重要内容之一。以江苏为例，当时宣讲的内容，主要集中在两个方面：其一，关于义务教育的意义。如“近世各国皆注重于普及教育，盖国民程度视国民识字之多少为标准，国民识字之多，全在于教育普及，未有无教育而能开国民之智识，振作国民之精神者也。故无论何国，推广教育之法，均不容缓”⑤（p.38）云云。其一，关于自治范围内居民在义务教育施行中应承担的责任和义务，其中最重要的是，民众所应承担的就学和筹集资金的责任⑤（p.204）。仍以江苏为例，仅1909年全省各地先后就设立宣讲所108处，有专职宣讲员130人⑥（p.446-447）。虽然，就全省而言，为数并不多，但通过宣讲，为义务教育在乡村的推广和扩充做了思想和舆论上的初步准备，一定程度上减少了兴学的阻力。清末兴学，全国各地毁学事件不断，但从分布区域看，一些地方自治运动开办较好的地区，毁学事件明显较少。还应该指出的是，清廷害怕因宣讲而造成民众思想的混乱，威胁到其封建专制的统治，因此，把宣讲内容严格限定在教育范围之内，并强调不得违背忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实的教育宗旨，更不得在宣讲时进行政治上的煽动。这暴露了清廷进行政治改革的保守性。 其次，城镇乡地方自治公所负责本地义务教育的组织和实施工作。在这方面，江苏最为典型。1909年江苏省谘议局召开三届二次会议指出，城镇乡自治公所应各负有设置初等小学之义务，其职责主要包括：调查本区学龄儿童数、酌量财力、规划分年推广之次序等等。由于地方自治运动的推动，清末各地初步掀起了创办新式学堂的热潮。1911年张謇的家乡南通在全国较早地制定了县级义务推广计划《南通州教育普及之计划》。这个计划主要内容是，按地方自治范围划分并设置学区。每区自治公所责成该区学董办理学务，规定每一学期必须增设若干学校和班级，年终由各自治公所分别等第，报告地方长官，以资考核。为培训师资，适应各区兴办学堂的需要，计划还拟定每年每区派两人，入通州师范学校学习，自治公所负责其膳费、学费的补助。这个计划值得注意的有两点：一是明确期限，规定自1911年至1916年五年时间内完成普及教育任务；二是从简节约，重在扩充规模。这个计划因清廷旋即覆亡而流产，但却初步打开了南通兴学的局面。据1911年统计，南通境内已设立初等小学堂87所，在江苏全省位居前列⑦。总之，在地方自治运动的推动下，清末义务教育初步呈现出较为蓬勃的发展景象。 三 新政伊始，各地小学堂经费筹集渠道很不统一，督抚奏设的省城模范小学堂经费来自省公款局；府、州、县自筹，为公款；私人创设的小学堂主要由创办人自己解决，官方只给予象征性的补助。总之，由于经费来源及支出管理极其混乱，很难统计和稽核。这一情况到地方自治开办以后更为突出。1909年清廷下令，作为地方自治的重要内容，要求各省对教育经费进行切实整顿。以江苏为例，省谘议局把全省教育经费划分为省教育经费和地方教育经费两级，实行分级管理。地方教育经费中又划分出县、城镇乡两级。把全省教育经费的管理纳入了新式教育行政体系内，从而走上了规范化的道路。通过此次整顿，全国各地确立了城镇乡自治公所作为义务教育创办及经费筹集的主体。如江苏省谘议局即明确表示，城镇乡兴学的重点在义务教育的推广和实施，因此，一再反对一些城镇乡“滥设两等小学堂”，认为此举“实为一弊，权其缓急，设一两等不如分其经费，多设初等小学，庶教育有普及之望”。 根据部章有关规定，城镇乡地方自治公所负责筹集地方自治经费，义务教育经费属于其中一部分。各省为保障城镇乡义务教育经费的筹集，先后制定并出台了多项政策。如江苏，在全国教育经费整顿中就先后出台了三项重要政策：第一，划一抽收捐税名称和捐率。以前，各府州县在征收学务经费时没有统一规定，各自为政。不但名称不一，而且征收额度差异也比较大，有的抽收教育特捐，有的征收公益捐。1910年江苏省谘议局议决，对于一些特殊商品，适当加重征收额度，以扩充教育经费⑤（p.12）。1909年江宁提学使曾经在宁属地区抽收锡箔捐，其征收额度为每锡箔100文抽收钱1文，其中一半划作学堂经费，另一半则归地方自治经费。江苏省谘议局不但对此积极支持，还指出，对此类迷信物品，“值百抽一，微细已甚，改为每售价一百文，抽收公益捐五文”⑤（p.13）。以后，这项特捐陆续在全省各地推行，一定程度上增加了一些地方的义务教育经费。第二，在自治经费内，划定初等小学堂经费所占的比例。如前所述，初等小学堂的经费包含在地方自治公所抽收的公益捐内，那么，如何才能确保各地初等小学堂发展具有较为充足的经费呢？江苏省谘议局考虑到全省实际情况，作出了一个弹性规定，即按各地自治事务的繁简分为两种：自治事务最简的地方，教育经费不得少于自治经费的十分之八；最繁者，亦不得少于十分之二。各城镇乡自治公所在认定教育经费所占比例之后，每年须列入预算表，呈报自治监督，以资稽核。第三，正式实施预算制。1911年，江苏省教育经费正式开始实施预算制，这就是所谓“宣三预算”。预算的目的是对经费实行统筹管理，包括一年内的公益捐，各项特捐在内，江苏省谘议局要求将所有收入均列入预算系统中，“不足者筹补，不的实者使之的实”。从而大大提高了义务教育的办学效益。不仅江苏如此，这一时期全国各省均在地方自治运动中开展对教育经费的整顿。依靠地方自治的开办，规范并开拓义务教育经费的筹措渠道，把自治范围内民众的义务、责任和兴学紧紧联在一起，不仅获得了较为稳定和可靠的经济来源，而且，也有利于充分发挥各地办学的积极性、自主性。与此同时，各地还利用省款及公款对经济基础相对较差的地区适当给予扶助，一定程度上消除了学区之间义务教育发展的不平衡。 四 在清末地方自治运动的推动下，各地积极着手组织和推广义务教育，从义务教育内容上看，其中影响较大的包括两个方面：第一，推广单级教授法，促进全国初等小学堂的改革。第二，督促和扶持私立小学堂的改进、不断扩充义务教育的规模。上海作为中国教育近代化的发源地，对全国义务教育的兴起，具有举足轻重的影响。一些积极倡导义务教育的先驱，借上海这块宝地，将义务教育理论广为传播，早为各界所肯定。其不断推广新式教学方法，提高义务教育的效益和水平，最为引人注目。如单级教授法就是上海引进、实验，进而推向全国，从而对近代义务教育发展产生了重要影响。1909年，江苏教育总会会员俞子夷等人赴日本考察，带回了单级教授法。单级教授法和普通教授不同在于，普通教授按年级编班，各班皆需要一名教员，而单级教授法是将不同年级、不同班级的学生，混合编为一级，这样，一个教员就可以同时承担几个班级的教学任务。此种方法“编制简而效用广”，可以解决各地师资普遍缺乏的问题，因此，受到了全国各地初等小学堂的欢迎。不久，江苏教育总会在上海先后举办了两届单级教授法培训班，全国参与观摩和培训的人员达数十人之多。单级教授法的迅速推广，与地方自治运动推动有着密切的关系。《地方自治章程》规定：（1）城镇乡所设立初级小学，如额在60人以内，应用单级编制法以免糜费。（2）各厅州县劝学所，均应设立单级教授研究会，并酌设单级教授练习所；各地方初级师范学堂，均应注意单级教授法，并附设单级教授练习科。”《地方自治章程》颁布后不久，各省教育会闻风而起，先后在各地掀起了推广单级教授法的热潮，诸如举办培训班，积极开展研讨等等。据报载，江苏武进、阳湖开办的单级练习所，“由教育会江君耀堂与劝学所刘君铁卿担任讲员，于17日开讲。报名者已70余人，而回乡居十之七八。闻但由乡董介绍证书，即可由武进、阳湖两乡董公所招待膳食，如此殷殷提倡，想于各乡教育前途，当有影响也”⑧（p.344）。1911年学部通令全国，在初等小学堂大力推广单级教授法，并且制定了单级教授的章程。通令指出：“中国兴学伊始，地方财力既极因穷，兼之各校之内，学童人数无多，程度复不齐一，居今日而欲谋普及，舍单级教育，更别无审端致力之方。”⑧（p.344） 清末地方自治举办以后，《地方自治章程》虽然明确规定，不得以办理简易学塾或私塾妨碍初等小学的创办，义务教育仍归国家促使。但实际上，由于筹集资金及民众思想观念等因素的制约，城镇乡地方自治公所创办的初级小学堂不仅一时无法满足各地民众子弟就学的需要，而且根本无法取代私塾。因此，《地方自治章程》对私学或族学、家学等一切遵守小学堂章程的民间初级教育机构，也不得不持认可的态度。承认的前提是，遵守和符合小学堂章程。实际上，正是通过这种政策性导向，城镇乡自治公所强迫一些私塾从事教育改良，促进其学校化和规范化，并不断提高质量，从而扩充了义务教育的发展规模。早在地方自治开办之初，一批地方自治的热心鼓吹者就在本地成立私塾改良研究会，推动私学、族学或家学的近代化。如自1905年起，江苏省各地先后成立协会，联合本地私立小学堂、制定自律、自我改造的法规、条例，着手对私立学堂整顿、改良工作。1905年上海县成立私塾改良总会，制定了《上海私塾改良总会章程》。这个章程把改良私塾的重点，放在教员的培训上，其他诸如课程设置、教科书选择、教授法及管理方面，均遵部章办理。比较典型的如，要求各乡设立的私立小学堂，必须由速成师范科毕业生担任教员等。此外，还由私塾改良总会出面，在一些乡镇设立初等小学师范讲习所。关于教学方法，《上海私塾改良总会章程》明确指出：“惟教授悉用新法，重讲解不重背诵，先求讲明蒙学新书，然后由浅入深，实事求是，务求到馆一日，即获一日之进益。”⑧（p.317）苏州改良私塾出台的一大举措是，统一在全境私塾间推行会考制度。总之，这种带有行会、同业协会性质的规章，后来被全国许多省份采用。可以说，在地方自治运动的推动下，各地私立学堂先后通过自身的改良，显示出了应有的生机和活力，从而构成清末义务教育发展中一支不可或缺的力量。 综上所述，清末地方自治运动承担了义务教育的大量发动和组织工作，从舆论的宣传，学堂的创办，到资金的筹集等等，使全国初等小学堂数量及质量在短短几年即有较快的增长，甚至把新式教育引向穷乡僻壤，其历史进步意义不可抹煞。但毋庸讳言，各地在办理自治事务时，尤其是在有关义务教育经费的征收上，或多或少地沾染了一些“官气”，有的甚至“抑勒过甚”，造成了一些不良影响。报载，江宁自治研究所毕业生到乡下后，不但“夜郎自大，夸耀乡曲，武断行事，广刷报纸，散卷开货”，而且，“为敛财计，甚有勒派分资者”⑨。这说明清末的地方自治，虽是早期民族资产阶级变革封建政治的尝试，但他们既然是从封建营垒中脱胎而来，就不免带上其母体胎记。 ［作者简介］ 薛玉琴，女，江苏省淮阴市人，1968年生，博士，现为淮阴师范学院历史系讲师，主要研究方向为中国近代文化史、中华民国史。 刘正伟，男，1966年生，江苏省淮阴市人，博士，现为淮阴师范学院课程与教学研究所副教授，主要研究方向为中国近代文化史、教育史。 参考文献： ①《上海市自治志》，《公牍甲编》。 ②故宫博物院明清档案部编写：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局，1979年。 ③张祖怡编：《张季子九录·自治录》。 ④《东方杂志》，1904年第10期。 ⑤江苏苏属地方自治筹备处编：《江苏省自治公报》，台湾文海版，1911年。 ⑥学部总务司编：《第一次教育统计图表》，台湾文海版，1907年。 ⑦《教育杂志》，1911年第5期。 ⑧朱有瓛主编：《中国近代学制史料》第2辑，华东师范大学出版社，1987年。 ⑨《时报》，1911年7月26日。 作者：江苏省淮阴师范学院历史与社会学系 薛玉琴 刘正伟 《历史教学》2003年第1期 (责任编辑：admin) |