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近年来，全球范围内网络社会大规模、快速崛起，以宗教信息为主要内容和以宗教传播为目标的网络宗教开始兴起。这一社会事实与政府管理、社会秩序之间的关联隐含着政府、社会与个体之间关系的基本问题。本文从社会治理的理论视角切入，通过对上海市网络和宗教管理相关部门的访谈，试图探寻网络宗教的社会治理机制和尝试提出相关政策建议。 【上海市网络宗教的基本情况与主要问题】 基本情况 在宗教事务管理中，网络宗教既包括实体宗教的网上传播和实践活动，也包括非实体和非宗教类网络媒体对宗教信仰类议题的讨论和传播。本文主要关注实体宗教网上传播和实践活动的情况。 (1)宗教网络媒介的类型与规模。目前，上海市宗教网络化的媒介主要有互联网站和微信公众平台两大类型。一是宗教类网站。上海市宗教界各门户网站已有一定规模的发展。据统计，迄今为止，上海市宗教界共有30个门户网站。从主办单位看，市级宗教团体网站3个(佛教、道教、天主教)，宗教活动场所网站26个，宗教院校网站1个(华东神学院)。从教别分布看，佛教网站23个，道教网站4个，基督教网站2个，天主教网站1个。二是微信公众平台。微信公众号是目前国内使用较多的一种网络媒介，上海市一些宗教场所、团体和信徒个人也纷纷建立了微信公众号。上海城隍庙的微信公众号已有1.2万人的订阅量，每条信息的阅读量不低于2000人次。上海市一些宗教活动场所、团体和个人也纷纷建立了微信公众号。 (2)宗教类网站的主要内容。上海市宗教类网站的栏目设置主要有8类。一是本宗教情况介绍，主要包括本宗教的历史、文化和演化过程等。二是新闻动态，包括本宗教的时事新闻报道与评论等。三是宗教灵修，包括本宗教的教义与体验等。四是宗教仪式，包括在实体场所里的法事法会、弥撒聚会等事项的安排和虚拟宗教活动等。五是文化知识，包括网络宗教文化传播和宗教教育等。一些宗教门户网站上出现了宗教知识介绍和中国传统文化传播结合的趋势，比如城隍庙专门设有“中国传统文化”专栏，也常有更新。六是网络出版，包括本宗教和宗教学术研究方面的出版物发布等。七是捐赠流通，主要包括对宗教团体和场所的捐赠情况与宗教类用品的经营等。八是慈善公益，包括各宗教团体、场所、院校和宗教类社会组织的慈善公益活动通告和实践情况等。 (3)宗教网络媒介的运作情况。上海市宗教类网站工作人员多以兼职为主，设有专职的网站有天主教上海教区、华东神学院和玉佛寺等少数几家。目前，只有为数不多的宗教活动场所和团体大力建设和发展自己的门户网站和新媒体平台，网站运作制度化、规范化水平较高的是玉佛寺新媒体中心和上海城隍庙的门户网站。 从网络媒介内容的更新频率来看，上海市五大宗教门户网站的更新频率整体偏低，只有10%的网站每天更新内容，而有的一个月才更新一次，表明五大宗教门户网站的日常运作还处于比较粗放的阶段。调研发现，实体宗教在新兴媒体上的运作状况相对较好，宗教类微信公众号的内容更新率较高。 (4)网上与网下互动基本情况。总体上看，上海市五大宗教的门户网站的网上与网下互动频率并不高。从互动的向度来看，与一般网络媒体不同，上海市宗教界门户网站交互性不强，信息交换以单向为主。目前基本没有网站开设BBS或评论功能，一些曾开设过论坛的网站因为小广告骚扰、应对突发性事件困难和管理成本过高等原因而将该功能去除。 从互动的频度来看，绝大多数门户网站的点击率普遍偏低，社会关注度不高。只有玉佛寺、静安寺、上海城隍庙等宗教活动场所的网站已在信众和社会中形成了一定影响。 从互动的深度来看，有些网站比较重视通过网络加强对现有信徒的服务。如，上海财神庙网站开通了信众注册、登陆功能，信众上网预定法事，场所负责人希望通过网络渠道形成信众库，从而有针对性地提供更优质的服务;华东神学院网站设有校友录栏目，加强了与校友的沟通联络;上海城隍庙的微信公众平台功能将网上预约登记和现场登记结合，以此提高场所的工作效率。 (5)宗教网络媒介运行安全情况。从网站运行安全来看，目前上海市五大宗教的大部分(约占73%)网站的运营和维护由外包公司负责，根据其市场化程度不同，网站运行和维护的费用从几百元到几十万元(每年)不等。在宗教类门户网站中，除了3家网站采取主机自管的方式外，其余网站都是主机托管(14家)和租用虚拟空间(13家)方式。 在自媒体盛行的时代，宗教界代表人士和社会各界舆论领袖都纷纷建立了个人或团体的博客、微博和微信公众号等网络社交平台。根据宗教类管理部门调研报告，总体上看，上海市已有的体制内宗教类网站和新型媒体运作较为规范，尚未发现严重违反相关法律法规政策的现象。 (6)上海市外来人口的网络宗教传播情况。上海作为移民城市，外来人口数量逐年上升。他们运用网络媒介与迁出地仍然保持着紧密的联系。以伊斯兰教为例，上海的伊斯兰教信徒90%是外来迁移人口。同时，上海市城乡结合部区域的地下教会数量也不少(包括基督教、天主教和佛教等)，这些外来人口的网络弘法和传教行为非常普遍，关于宗教方面的言论和评论也较为密集。 主要问题 互联网作为“第五空间”的重要性已经在全球形成普遍共识，互联网治理也已经迈入全球治理的新阶段。与此同时，上海市网络宗教事务管理也逐步从宏观决策导向到实际工作层面发生转变。这里面临的主要问题有： (1)关于网络宗教的相关法律、法规基本尚付阙如。网络宗教作为一种社会事实已经存在，而如何准确定义“网络宗教事务”、“网络宗教行为”、“网络宗教活动”，并以具体的法律法规加以规范，这是目前网络宗教事务管理中的最大难题。按照现行的宗教管理规定，传教弘法等宗教活动只能限于宗教场所之中，但是网络突破了这些限制。在具体的事务管理中，网络宗教可以分为体制内和体制外。体制内的网络宗教依托实体性宗教场所、团体和院校，更容易纳入管理视野，较为容易明确网络宗教事务的管理主体、原则和任务。 另外，基于实体宗教场所、但并不仅限于实体宗教场所的宗教活动(如网上烧香、弥撒等宗教仪式)，在网上建立宗教社区、设立宗教活动场所、开办宗教院校、进行宗教教育、发展宗教信徒，是否属于宗教管理范畴，并没有进一步明确。 如今，有关网络管理的法律、法规和政策已有很多，相关的网络举报制度也已经建立和实施，但是还未有效覆盖网络宗教事务的管理工作。与网络宗教相关的法律法规主要包括两个部分，一是直接与宗教管理相关的，如《宗教事务条例》等，二是非专门指向宗教管理的，如《互联网信息服务管理办法》等。第一类法律法规还未把网络宗教纳入其中，第二类法律法规中虽有涉及宗教的内容，但还未在网络宗教规范化管理中被清晰梳理和合理使用。所以，在网络宗教的相关事件处理过程中，就会存在法律法规使用不当的情况。 (2)缺乏网络宗教准入机制和退出机制。2000年，国务院制定的《互联网信息服务管理办法》第四条规定，“国家对经营性互联网信息服务实行许可制度;对非营利性互联网信息服务实行备案制度。未取得许可或者未履行备案手续的，不得从事互联网信息服务。”另外，针对微信等新兴即时通信工具，国家互联网信息办公室2014年8月发布了《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》。根据该《暂行规定》，即时通信工具服务提供者应当具备互联网新闻信息服务资质。 调研中发现，很多宗教类网站没有经过前置审批程序或在相关部门备案程序。准入机制存在漏洞，一些正规的宗教类网站就得不到应有的保护，非法的宗教类网站容易浑水摸鱼，也增加了普通市民识别正规网站的难度，不利于管理部门的事后管理。与此同时，退出机制的缺失导致一些不合法、不合规的宗教网络平台未能得到及时评估和依法治理。 (3)宗教网络出版物和音像视频的管理制度尚未建立。2012年12月，国务院法制办官方网站发布了由新闻出版总署草拟的《网络出版服务管理办法》(修订征求意见稿)。这部规章草案多处强化了对网络出版的监管。宗教网络出版主要指提供宗教内部资料电子版的在线阅读。网络出版与实物出版的最大不同在于现实出版物的审核和出版程序较为严格，而通过网络出版的宗教性文章和书籍的审核、校订与出版还未有相关规定和实施细则。 调研中发现，一些宗教门户网站会有出版书籍的介绍和内容的公布。按照现行法规政策，对于现实出版物的网络版可以附加说明性的信息内容。可是，一些宗教界内部资料的电子版、音像制品等一般并未通过相关部门的审核手续，却在网站上进行公开发布，比如一些寺庙的丛书系列，再比如某些基督教网站上的宗教领袖的讲道视频等。 (4)与其他网络平台的有效沟通与合作机制尚未健全。除了宗教界网站外，非宗教界网络平台也会报道宗教界的重要事件，比如某百科网站上记录的与事实不相符的某宗教事件信息。政府相关部门与这一主流媒体进行协调，到目前为止，该条信息还未修改。另外，有些商家在一些知名电商平台贩卖某些在宗教场所内才允许销售的宗教用品，尤其是利用知名寺院或道观的声誉进行商业活动。 以上情况除了表明相关法规政策的不够完善外，还表明宗教管理部门与其他管理和执法部门、宗教团体、网络商业平台尚未形成合作与协商机制。 (5)网络宗教治理的跨地区和跨部门合作机制尚未健全。出于对宗教的政治性、敏感性的考虑，在网络宗教相关管理部门权责不清、各自为政的情况下，有些涉嫌违法的宗教类网站站址所在地省份需要通过上报国家宗教管理相关部门，再由国家相关部门下达指令到地方宗教管理部门，才能进行有效管理与快速执法。换言之，管理部门之间平行协商机制已经不适应网络的无边界性与“点对面”的快速传播特点，网络宗教事务管理亟须形成区域间的横向合作治理机制。 另外，在对网络管理部门的走访过程中，发现存在着“以关代罚”的现象，还未形成相应的分级化、分类化的配套处罚规定和措施。对于网络内容进行管理的工信部门并不能将宗教方面的内容作为其工作的重要部分，宗教管理部门还未形成与网络管理部门进行沟通合作的工作机制。 【网络宗教治理的对策与建议】 基于以上的现实问题分析，也基于党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的依法管理网络的十六字方针(“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”)，根据以上的调研结果和网络信息自身特点，笔者提出相应的网络宗教治理的对策与建议。 1、构建网络宗教事务管理的法规和政策体系。 当年制定《宗教事务条例》时，网络宗教问题刚刚冒头，没有来得及纳入《条例》之中。如今，法治已经成为国家治理现代化的重要理念和方式，可是关于网络宗教事务的法律法规体系远未完善。目前，我国有关互联网的法律法规不少，但是在网络宗教领域，还缺乏有针对性、可操作性的法规和政策，宗教管理和互联网管理规定之间交叉点衔接不上，导致在网络宗教治理上存在盲区。 所以，建议由宗教主管部门牵头，加强与涉及网络事务管理的各政府部门、宗教界的沟通协调。建议组织开展网络宗教治理的座谈会和研讨会，逐步厘清宗教管理事务的内容和界限;对于网络宗教管理需要制定的必要法规和政策，可以适当参考原有的互联网法规政策，梳理已有的条文，进行增、删、改;倡导和鼓励宗教界内部商讨适合本宗教的网络宗教传播的策略和内容，并及时沟通，适时调整;倡导和鼓励社会各界反映真实情况，积极参与公共决策。 2、建立网络宗教的跨界性、整体性治理机制。 在网络宗教具体管理中，存在一个至关重要的问题，那就是网络信息的跨部门优先目标战略的缺失。至今尚未实现政府信息系统关于宗教舆情连接的最优化和标准化，以及分类、分级评估体系和持续有效的治理体系建构。 网络宗教事务管理是一项系统工程，涉及方方面面，事关多个部门。对于网络上出现的危害国家和社会公共利益的宗教类网站和内容，网络管理的相关部门已有一定的处理办法，但是尚未形成日常治理和应急处理联动机制。因此，网络宗教事务管理需要中央与地方、宗教管理部门与其他相关部门间协同治理。这需要各方商讨执法边界，明晰各自的职责，建立各部门、宗教界与其他社会组织、商业组织之间定期和不定期的磋商制度。 在条件许可的情况下，政府部门可与高校和智库部门长期深入合作，与研究宗教和网络相关专业的专家学者共享调研资料，共同探讨宗教治理思路，定期对网络宗教的共性问题、可以公开讨论的宗教问题和事件进行交流和研讨，建立更加科学系统的访谈资料库和大数据库。 另外，建议宗教相关网站与互联网违法和不良信息举报中心合作。对于宗教管理部门而言，对涉及宗教不良信息或网络宗教活动中的违法违规行为，在本部门执法权限内、职责范围内调查核实，提出处理意见，会同有关部门建立线索会商、线索移送、联合执法等工作机制。 3、建立网络宗教治理分类化治理机制。 2005年3月，我国已经开始实行由中华人民共和国信息产业部第12次部务会议审议通过的《互联网IP地址备案管理办法》。根据以上法规，网络宗教治理的准入制度可以在宗教界自查自管的前提下，尝试登记或者备案制度。如果需要建立前置审批，则需要缩短前置审批时间，简化审批手续和流程，公开审批流程和步骤。另外，从长远看，为保证宗教活动的合法性、规范性，需要各政府部门、宗教团体和信众一起根据各种互联网法律法规，构建宗教网络诚信体系，制定网络宗教的退出机制标准，优化网络宗教发展环境。 根据相关规定，从事宗教网络出版服务机构需要取得《网络出版服务许可证》。其他网站在提供专项链接、人工干预搜索排名、广告、推广等服务时，也应查验服务对象的《网络出版服务许可证》及业务范围。宗教网络出版服务单位须实行编辑责任制度，包括出版物内容审核责任制度、责任编辑制度、责任校对制度等管理制度，确保出版质量和内容合法。 因此，宗教网络出版物的审查需要政府各部门合作。新闻出版部门作为网络出版服务的行业主管部门，负责备案和监管工作。工信、网信部门作为互联网行业主管部门，对网络宗教出版服务实施相应监管。宗教管理部门需要对网络出版物进行检查或抽查。公安执法部门对于违法违规的，视情节严重程度，给予一定的处置和处罚。 此外，建议建立网络宗教舆情分类评估与预警制度。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过新的《国家安全法》。网络宗教事务也涉及到国家安全方面的问题，相关管理部门可以对网络宗教事务制定更为细致的分类化管理制度，制定出较为详尽的分类、分级的指标体系。根据政界、教界、学界的研究成果和实际情况汇总，对于宗教类网络突发事件产生的社会影响和机制及时予以客观评估，对造成负面影响的个案因素和形成机制进行跟踪研究，从而建构网络宗教舆情的综合汇总、分析研判、风险评估和预警治理体系。 4、建立健全网络宗教治理的立体化媒体平台。 2014年8月，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，提出强化互联网思维，坚持传统媒体和新兴媒体优势互补、一体发展，推动传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面的深度融合。 宗教管理相关部门可以尝试建立宗教事务新闻发布会制度。健全和拓展政府部门的网络平台，尽量做到信息公开，定期发布和推送国内外宗教研究成果，帮助澄清宗教界敏感性事件的真相，客观报道宗教界事件的发展始末等。政府管理部门可以联合学者和宗教界人士一同开展网络宗教宣传周(或月)活动，面向普通信众、青少年学生和社区居民，宣传有关网络和宗教方面的法律、法规、政策，提高社会公众对邪教和迷信活动的识别能力，提升有宗教信仰的网民的网络公共空间行为规范。 5、建立宗教类网络突发性不良事件应急处置机制。 调研中发现，上海市不少政府部门和宗教团体、场所、院校的相关部门对于网络突发事件基本上采取事后封堵的办法，大多没有建立事前预防、事中应急处理机制。所以，具体建议如下：(1)宗教突发性不良事件发生前，制订几套应急预案，做好宗教突发性不良事件的分级、分类指标体系，做好一定的应急准备。(2)事件发生时，启动跨部门、跨地区联动反应机制，实施应急措施，从源头上解决问题。(3)事件发生时或发生后，召开新闻发布会，并联合宗教团体相关管理者和社会各界宗教人士主动发布真实可信的信息，作出积极理性的回应。 综上所述，网络宗教是社会各个层面和各个部门的综合性问题，政府、宗教团体和社会大众都在其中扮演了重要的角色。形成网络宗教的秩序与良性运行，需要各方共同发力。在不同的发展阶段，各方的力量会有不同的表现，也会形成不同程度的均衡。发展与秩序是社会治理中两个重要的概念，它们之间并不是毫无矛盾。网络社会的兴起是社会发展的必经阶段，同时也会带来一些矛盾和问题。 对于政府来说，网络宗教治理的目标是善治，也是公共利益最大化的管理活动和管理过程。对于社会来说，网络宗教治理的目标是发展与秩序，也即多数人可以在公共领域合法地行使自己的各种权利，达到一种和谐平衡的状态。对于个体来说，个人可以在社会的各个领域中，在遵守法律法规的前提下，在自我伦理和道德的约束下，自由地行使自己的意志和享有个体信仰自由。只有各方在长期合作博弈中达到某种权力和利益边界的确认，才能达到国家、社会与个人关系的最佳状态。当然，其中还有很长的路要走。 (石丽系上海社会科学院宗教研究所助理研究员，陆纪鸿系上海市民族和宗教事务委员会法宣处处长) (责任编辑：admin) |